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關(guān)于MAH制度的難點

在藥品上市許可持有人制度試點中，有些問題需要進行更加深入細致的研究：

一是是否在所有藥品領(lǐng)域均實行上市許可持有人制度。對在普通藥品領(lǐng)域?qū)嵭猩鲜性S可持有人制度，各方面沒有分歧。目前存在爭議的是，對于某些實行特殊管理措施的藥品，如中藥、疫苗、麻醉藥品、精神藥品等，是否可以實行上市許可持有人制度？有人認為，這些藥品的研制生產(chǎn)經(jīng)營活動往往涉及商業(yè)秘密，實行上市許可持有人制度，不利于保守商業(yè)秘密；有人認為，這些領(lǐng)域的藥品直接涉及公共安全甚至國家安全，不宜實行委托生產(chǎn)、配送等；有人認為，這些領(lǐng)域的藥品風(fēng)險程度高，只有自己生產(chǎn)經(jīng)營，質(zhì)量安全才有把握。2014年8月14日國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《藥品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》明確，“麻醉藥品、精神藥品、藥品類易制毒化學(xué)品及其復(fù)方制劑，醫(yī)療用毒性藥品，生物制品，多組分生化藥品，中藥注射劑和原料藥不得委托生產(chǎn)。國家食品藥品監(jiān)督管理總局可以根據(jù)監(jiān)督管理工作需要調(diào)整不得委托生產(chǎn)的藥品”。事實上，把握上市許可持有人制度的要義，并進行必要的管理，上述領(lǐng)域是可以實行該制度。因為禁止或者限制部分產(chǎn)品委托生產(chǎn)，并不影響上市許可持有人制度的基本定位。

二是上市許可持有人的條件是否包括賠償能力。研究上市許可持有人條件，需要區(qū)分上市許可申請人和上市許可持有人兩個概念。由于繼承、收購、兼并、轉(zhuǎn)讓等原因，申請人、持有人在藥品申請過程中和上市許可后均可以變更。研究有關(guān)申請人、持有人的條件，應(yīng)當充分考慮行為人的身份問題，不應(yīng)將申請人和上市許可持有人等同或者混同。

關(guān)于研制能力問題。無論是對于新藥，還是對于仿制藥，作為藥品的研制者，上市許可持有人應(yīng)當具有一定的研制能力，且這種能力不僅表現(xiàn)為實驗室研究能力，還應(yīng)當表現(xiàn)為工業(yè)化生產(chǎn)能力。在有些國家，藥品經(jīng)營企業(yè)可以通過購買技術(shù)成為持有人。目前，在我國，不宜鼓勵不具備一定研制能力的主體成為上市許可持有人。

關(guān)于管理能力問題。上市許可持有人無論是自己生產(chǎn)、配送，還是委托他人生產(chǎn)、配送，都必須有一定的管理能力。委托他人生產(chǎn)、配送時，上市許可持有人應(yīng)當具有哪些條件，這應(yīng)當根據(jù)委托事項來確定。這里的管理能力是指管理團隊的能力，既包括質(zhì)量管理能力，也包括風(fēng)險防控能力。具體說來，管理團隊需要三方面的人才：質(zhì)量檢查與產(chǎn)品放行方面的人才、風(fēng)險管理與藥物警戒方面的人才、藥品管理政策與法律方面的人才。

關(guān)于賠償能力問題。這是該制度試點過程中討論比較激烈的問題之一。上市許可持有人應(yīng)當具備賠償能力，是屬于上市許可持有人應(yīng)當承擔(dān)的法律責(zé)任問題，還是社會責(zé)任問題？上市許可持有人是否具備賠償能力，應(yīng)當由藥品監(jiān)管部門負責(zé)考察，還是由其他部門負責(zé)考察，或者說，不需要政府部門進行考察？對這些問題的回答需要從政府部門的職責(zé)定位來分析。有人認為，藥品監(jiān)管部門負責(zé)保障藥品質(zhì)量安全，并不負責(zé)保障市場交易安全。對上市許可持有人賠償能力的考察，并不是藥品審評審批部門的職責(zé)。有人認為，認定科研機構(gòu)的賠償能力就一定低于企業(yè)的賠償能力，這是以“有色眼鏡”看待市場主體，對現(xiàn)代市場主體制度缺乏深刻洞察。

關(guān)于科研人員能否成為上市許可持有人，這是立法技術(shù)問題。市場經(jīng)濟條件下，各類民事主體均有平等參與的機會，至于能否達到監(jiān)管部門設(shè)定的條件，則是立法政策問題。焦慮于科研人員是否具有管理能力甚至賠償能力，能否成為上市許可持有人，說明沒有科學(xué)把握這一制度的本質(zhì)和要害。必須相信主體參與市場活動的應(yīng)變能力。法律要為各類主體參與市場活動留下足夠的空間。藥品行業(yè)屬于高風(fēng)險行業(yè)，指望通過規(guī)定賠償能力限制不合格行為人進入市場的做法是難以實現(xiàn)的。

三是上市許可持有人與其他主體間的風(fēng)險管理責(zé)任劃分。在藥品從研制到使用的全過程中，影響藥品質(zhì)量安全的因素眾多，包括運輸儲存中的問題、使用差錯的問題等等。對于有些影響因素，上市許可持有人可以控制，而有些因素則無法控制。如果要求上市許可持有人對藥品全生命周期承擔(dān)全部管理責(zé)任，則在一定程度上背離了上市許可持有人制度設(shè)計的初衷。同時，這在某種程度上也淡化了藥品批發(fā)、零售、使用單位的法律責(zé)任。準確地講，與現(xiàn)行藥品監(jiān)管制度相較，上市許可持有人制度進一步強化了上市許可持有人對藥品全生命周期的質(zhì)量風(fēng)險管理責(zé)任，但這不等于上市許可持有人獨自一人對藥品全生命周期承擔(dān)質(zhì)量風(fēng)險管理責(zé)任。

四是跨區(qū)域委托生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的劃分。2014年8月14日國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了《藥品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》。該規(guī)定所界定的“委托生產(chǎn)”存在一定的限制，但該規(guī)定在一定程度上可以適用于上市許可持有人制度下的“委托生產(chǎn)”。如各省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當組織對本行政區(qū)域內(nèi)委托生產(chǎn)藥品的企業(yè)（包括委托方和受托方）進行監(jiān)督檢查。對于委托方和受托方不在同一省、自治區(qū)、直轄市的，委托方所在地省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門可以聯(lián)合受托方所在地省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門組織對受托方受托生產(chǎn)情況進行延伸檢查。監(jiān)督檢查和延伸檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違法違規(guī)行為的，依法予以處理。委托方未按照本規(guī)定要求履行生產(chǎn)監(jiān)督和質(zhì)量管理責(zé)任的，依照《藥品管理法》第七十九條規(guī)定,給予警告,責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令其停止委托生產(chǎn)，《藥品委托生產(chǎn)批件》到期后不予延續(xù)；情節(jié)嚴重、吊銷《藥品生產(chǎn)許可證》的，還應(yīng)當注銷《藥品委托生產(chǎn)批件》。受托方未按照《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》組織藥品生產(chǎn)的，依照《藥品管理法》第七十九條的規(guī)定予以處罰。擅自委托或者接受委托生產(chǎn)藥品的，對委托方和受托方均依照《藥品管理法》第七十四條的規(guī)定予以處罰。委托生產(chǎn)雙方所在地省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當及時通報監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果。重大問題，應(yīng)當及時上報國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門。

當前，有必要對《藥品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》進行修訂完善，強化持有人所在地監(jiān)管部門和受托企業(yè)所在地監(jiān)管部門的監(jiān)管分工與協(xié)作，共同做好上市許可持有人制度下的藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管。由于持有人和受托方的關(guān)系十分復(fù)雜，可能存在多個持有人委托一家企業(yè)生產(chǎn)的問題，這就存在要不要對受托生產(chǎn)企業(yè)受托的每個藥品場地都重復(fù)檢查，如果需要檢查由誰檢查，如果已檢查過，其他省份是否可以互認。當前，我國藥品職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)正在加快推進中，屬地化監(jiān)管模式對跨區(qū)域檢查具有一定的挑戰(zhàn)性。未來，有必要統(tǒng)一檢查體系、檢查標準、檢查公告方式，實現(xiàn)跨區(qū)域檢查結(jié)果的互認。從長遠角度看，跨區(qū)域委托生產(chǎn)監(jiān)管問題的困擾，在某種程度上呼喚藥品研制與生產(chǎn)的一體化監(jiān)管和檢查。

五是藥品上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓。上市許可持有人是否可以將藥品上市許可證明文件進行轉(zhuǎn)讓，這是一個長期引人爭論的話題。從理論上講，上市許可證明文件是含有財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)雙重屬性的權(quán)利，這是研判這一問題的關(guān)鍵。從財產(chǎn)權(quán)屬性出發(fā)，上市許可證明文件是可以轉(zhuǎn)讓的。從人身權(quán)屬性出發(fā)，藥品上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓則需要履行一定的程序。我國《行政許可法》第九條規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓?！彼幤飞鲜性S可證明文件的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當由法律、法規(guī)作出明確規(guī)定。目前，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有規(guī)定藥品上市許可證明文件可以轉(zhuǎn)讓，最高人民法院的相關(guān)司法解釋也禁止藥品上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓。也有人擔(dān)心，允許藥品上市許可證明文件轉(zhuǎn)讓，將造成藥品上市批件“滿天飛”的現(xiàn)象。從國外實踐來看，允許藥品上市許可證明文件轉(zhuǎn)讓，有利于激發(fā)藥物創(chuàng)新活力，有利于促進社會專業(yè)分工，有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

藥品批準文號就是藥品上市的“身份證”，其承載的安全性、有效性、質(zhì)量可控性的屬性并不因轉(zhuǎn)讓而發(fā)生改變，因此，變一個持有人變一個批準文號的做法，不利于對這個產(chǎn)品歷史身份的追溯和管理。上市許可持有人制度下不論藥品歸誰持有，必須與批準上市時的屬性保持一致，因此，允許批準證明文件的轉(zhuǎn)讓是適應(yīng)性改變，也是國際上的通行做法。

關(guān)于MAH制度的風(fēng)險

任何制度設(shè)計都不是完美無缺的，都可能有其利弊得失。上市許可持有人制度有哪些內(nèi)生不足，可能增大藥品質(zhì)量安全風(fēng)險呢？

一是持有人管理團隊的管理能力。實行上市許可持有人制度后，藥品委托生產(chǎn)可能較為普遍。持有人在委托其他企業(yè)生產(chǎn)時，是否有能力對受托方進行有效的監(jiān)督，這是社會比較關(guān)注的問題。持有人可以自己對受托人進行監(jiān)督，也可以委托專業(yè)機構(gòu)對受托人進行監(jiān)督，但委托人必須擁有一定的管理團隊，特別是質(zhì)量管理團隊，能夠?qū)κ芡腥说纳a(chǎn)活動進行監(jiān)督。監(jiān)管部門應(yīng)當對持有人管理團隊的監(jiān)督能力進行持續(xù)的考察和評價。

二是持有人的藥品不良反應(yīng)報告和藥品召回義務(wù)的履行。及時報告藥品不良反應(yīng)、及時召回問題藥品等，是持有人必須履行的法定義務(wù)，且該義務(wù)與藥品所有權(quán)是否轉(zhuǎn)移并不關(guān)聯(lián)。目前，我國部分藥品企業(yè)風(fēng)險意識和責(zé)任意識淡薄，未嚴格履行藥品不良反應(yīng)報告義務(wù)和問題產(chǎn)品召回義務(wù)。持有人委托他人生產(chǎn)時，若不建立良好的利益約束機制，藥品不良反應(yīng)報告義務(wù)和問題產(chǎn)品召回義務(wù)的履行可能更加困難，因此，有必要建立故意不履行法定義務(wù)導(dǎo)致他人損害的懲罰性賠償機制，同時，監(jiān)管部門應(yīng)當進一步加大監(jiān)管執(zhí)法力度，將藥品不良反應(yīng)監(jiān)測報告和問題產(chǎn)品召回義務(wù)的履行作為對上市許可持有人檢查的重點。

注：文中所涉法律條文均為相關(guān)文件發(fā)布時施行法律版本內(nèi)容。

文/ 徐非

新媒體編輯：李易真

統(tǒng)籌策劃：劉爽